درباره آزادگی

تأليف: رودولف هربك ترجمه‌: ناصر ايرانپور بخش سوم

موضع پارلمانهاي ايالتي

پارلمانهاي ايالتي در مذاكرات دولت فدرال و دولتهاي ايالتي پيرامون ايجاد رفرم فدراليسم ‌آلمان شركت نداشتند؛ برداشت قوه‌ي مقننه‌ي ايالتها اين بود كه آنها را به حاشيه رانده‌اند. آنها با تشكيل «هيئت ويژه‌ي فدراليسم پارلمانهاي ايالتهاي آلمان» كه در آن روساي اين پارلمانها و همه‌ي فراكسيونهاي حزبي داخل آنها شركت دارند، تلاش نمودند وارد بحث مربوط شوند و خواسته‌هاي ويژه‌ي خود را طرح كنند. در «بيانيه‌ي لوبك»، آنها بر اين تأكيد داشتند كه فدراليسم به مثابه‌ي يك مدل سياسي سيستمي موفق بوده است، اما نياز به رفرم دارد. آنها تمايلات دم‌افزون تمركزگرايانه دولت‌ فدرال و درهم‌تنيدگي تصميمات سياسي، همچنين سمتگيري به سوي فدراليسم اجرايي، با اشاره به معيار حقانيت دمكراتيك و بازدهي كاركردها را مورد انتقاد قرار داده‌اند. بر طبق اعتقاد آنها حاصل رفرم فدراليسم بايد تقويت قوه‌ي مقننه ايالتها باشد؛ در بيانيه‌ي فوق‌الذكر به ويژه خواسته‌ي مشاركت بيشتر پارلمانهاي ايالتها در امور مربوط به اتحاديه‌ي اروپا مطرح مي‌شود. پيرامون موضوعات اصلي بحث فدراليسم نمايندگان اين پارلمانها خواهان اين هستند كه در كنار «قانون‌گذاري رقابتي»[1] نوع ديگري از قانون‌گذاري به نام «قانونگذاري ارجح ايالتها» در قانون اساسي نيز گنجانده شود، مقررات قانون فدرال مدت معين و محدودي اعتبار داشته باشند و تبصره‌هايي براي گشايش امكان واگذاري وضع قوانين بيشتر به ايالتها و همچنين آزمايشي بودن مصوبات فدرال گنجانده شوند. اين مجلس با استناد به اصل سوبسيدياريتي[2] خواستار واگذاري مجدد عرصه‌هاي بيشتري از قانون‌گذاري به ايالتها هستند و برآنند كه بايد صلاحيتهاي پارلمان فدرال براي قانونگذاريهاي كلي محدود گردد و آن تعداد هم كه باقي مي‌مانند، بايد مطلقاً فاقد جزئيات باشند. اين ارگان همچنان خواستار اختصاص اعتبارات كافي مالي و اعطاي خودمختاري بيشتر به ايالتها در ارتباط با درآمدها و هزينه‌ها مي‌باشد. بر طبق نظر آنها وظايف مشترك سطح فدرال و سطح ايالتي بايد كاهش يابند و انجام آنها با تخصيص منابع مالي ضرور به عهده‌ي ايالتها گذاشته شوند. سند منتشر شده‌ي «هيئت فدراليسم مجالس ايالتها» بر آن است كه اين مجمع بايد به كار خود ادامه دهد، تا مسائل ويژه‌ي پارلمانهاي ايالتها را بطور شايسته دنبال كند.

موضع پارلمان ايالت بايرن

كميسيون ويژه‌ي «رفرم فدراليسم پارلمان ايالتي بايرن» نيز پس از دو سال و نيم مطالعه گزارش پاياني خود را در ماه مارس 2002 تحت عنوان «رفرم فدراليسم ـ تقويت پارلمان ايالتها» منتشر ساخت. موضوع محوري اين گزارش‌ِ نسبتاً مفصل كه در تدوين آن 8 نماينده‌ي پارلمان و 7 محقق شركت داشتند، تلفيق سطح ملي با سطح اتحاديه‌ي اروپا مي‌باشد. اين گزارش نيز چون «بيانيه‌ي لوبك» خواستار مشاركت و دخالت ايالتها در امور مربوط به اتحاديه‌ي اروپا مي‌باشد. چيزي كه در اين گزارش تازگي دارد اين پيشنهاد مي‌باشد كه «تصويب قانوني كه دولت فدرال به استناد آن صلاحيتهاي قانونگذاري ايالتها را به اتحاديه‌ي اروپا انتقال مي‌دهد، نه تنها بايد نياز به رأي موافق ايالتها داشته باشد، بلكه همچنين اكثريت پارلمانهاي ايالتها نيز بايد با آن موافق باشند». همچون مقرره‌اي بايد در بند 79، تبصره‌ي 2 آ قانون اساسي فدرال گنجانده شود. آنچه كه گزارش مربوطه در ارتباط با فدراليسم آلمان مورد انتقاد قرار مي‌دهد «فدراليسم اجرايي» و ميزان بالاي يكپارچگي و همسان‌سازي در قاتونگذاري اين كشور مي‌باشد. به اين دليل كه دولتهاي ايالتي مخصوصاً از طريق شوراي فدرال ايالتها در سطح فدرال و سياستهاي مربوط به كل كشور دولت فدرال ايفاي نقش مي‌كنند و از اين طريق جبران استقلال عمل از دست رفته‌ي خود و كاهش ميزان سياستگذاري مستقلانه‌ي خود به نفع دولت فدرال را مي‌كنند، اين پارلمانهاي ايالتها هستند كه بازنده‌ي همچون وضعيتي هستند. در كنار فراخوان براي تداخل‌زدايي سطح فدرال و سطح ايالتها و اجراي اصل سوبسيداريتي عنوان مي‌شود كه رقابت بين ايالتها اساساً چيز مثبتي مي‌باشد، منتها اين رقابت بايد توأم با همبستگي باشد و مسائل مناطق و ايالتهايي كه از ضعف ساختاري رنج مي‌برند را در نظر بگيرد. اين گزارش نيز معتقد است كه اولويت به قانونگذاري توسط ايالتها بايد باشد و در همين راستا خواستار بازگرداندن صلاحيت قانونگذاري از سطح فدرال به سطح ايالتها، تعيين محدوديت زماني براي قانونهاي فدرال و مقرره‌ي گشايش امكان تصويب قوانين فدرال از طريق ايالتها و آزمايشي بودن قوانين مي‌باشد. اين كميسيون بر آن است كه در صورت عملي نمودن همچون خواستي مي‌توان و بايد تعداد قوانين فدرالي كه نياز به موافقت ايالتها دارند را كاهش داد. يكي از عناصر مهم اين پيشنهاد اين است كه در بخش مربوط به قانونگذاري رقابتي همكاري بين خود ايالتها گسترش داده شود. كميسيون پارلمان ايالت بايرن همچنين پيشنهاد مي‌كند كه در انطباق با «اصل كنكسيتي»[3] صلاحيت قانونگذاري از صلاحيت مالي جدا نباشد و اين به معني الغاي وظايف مشترك سطح فدرال و سطح ايالتها و همچنين حذف كمكهاي مالي دولت فدرال به دولتهاي ايالتي ـ در حين جبران آن خسارات مالي كه متوجه ايالتها مي‌شود ـ مي‌باشد، چرا كه آنها بخاطر به عهده گرفتن كل وظايف قبلاً مشترك اكنون ديگر بايد هزينه‌هاي بيشتري را متحمل شوند. علاوه بر اينها، كميسيون خواهان تقويت خودمختاري مالياتي ايالتها مي‌باشد. اين مهم بايد در راستاي پيوند دادن مسئوليت اجراي وظايف، فشار هزينه‌ها و صلاحيت كسب مالياتها شامل شهرها نيز بشود.

موضع دستگاه اداري خودگردان شهرها (شهرداريها)

[1] از لحاظ صلاحيت قانون‌گذاري چند نوع قانون در آلمان داريم كه تصويب نوعي از آنها انحصاراً در حوزه‌ي اختيارات و صلاحيتهاي پارلمان فدرال است كه به آن«قانونگذاري انحصاري» (ausschließende Gesetzgebung) گويند (ماده‌ي 73، تبصره‌ي 1 قانون اساسي فدرال)؛ دسته‌اي ديگر از قوانين وجود دارد كه طبق «قانونگذاري رقابتي» (konkurrierende Gesetzgebung) مي‌توانند از طرف پارلمان فدرال تصويب شوند و يا اينكه پارلمان از اين حق صرف‌نظر كند و تصويب آنها را به پارلمان ايالتها موكول كند. در مورد دسته‌ي سوم از قوانين پارلمان فدرال بر اساس «قانون‌گذاري كلي» (Rahmengesetzgebung تنها چهارچوب كلي قوانين را تصويب مي‌كند و تصويب جزئيات اين قوانين را به عهده‌ي خود ايالتها مي‌گذارد. (مترجم)

[2] اين اصل حاكي از آن است كه اختيارات در مورد مسائل معين بايد به آن سطح از نظام فدرال (دولت فدرال، ايالتها و شهرداريها) داده شود كه از عهده‌ي آن به بهترين نوع ممكن در قياس با ديگر سطوح برمي‌آيد. ابتدا بايد از پايين‌ترين سطح ممكن آغاز و سوال كرد كه آيا آن سطح از عهده‌ي انجام آن وظيفه‌ي معين به خوبي برمي‌آيد يا نه. تنها آن هنگام كه پاسخ منفي باشد بايد آن را به سطحي بالاتر ارجاع نمود. هدف بايد واگذاري بيشترين اختيارات ممكن به پايين‌ترين سطح نظام باشد، چون ارتباط آن با توده‌ها بيشتر است و به اين ترتيب اين مكانيسم از حقانيت دمكراتيك بيشتري برخوردار است. به هر حال ارگانهاي بالايي بايد از كم‌ترين اختيارات ممكن برخوردار باشند و تنها نقش كمكي داشته باشند. به اين دليل شايد بتوان آن را در زبان فارسي «اصل كمكي» ناميد. (مترجم)

[3] اصل Konnexität حكايت از آن دارد كه بايد ارتباط و وابستگي بين مسئوليت اجراي وظايف و هزينه‌هاي آن از طرفي با صلاحيت اخذ درآمدها و مالياتها از طرفي ديگر وجود داشته باشد, همچنين هم بخش انجام وظايف و هم بخش تخصيص درآمدهاي هر سطح معين توأماً در همان سطح تعيين شوند، نه اينكه سطحي (حال دولت فدرال يا دولت ايالتي يا شهرها) وظايف سطح ديگري را تعيين كند، در حاليكه تأمين هزينه‌هاي انجام اين وظايف را صرفاً به عهده‌ي خود آن سطح بگذارد. براي نمونه اگر پارلمان فدرال تصويب مي‌كند كه بابت هر فرزندي كه متولد مي‌شود اين يا آن مبلغ بعنوان مساعدت فرزندان به خانواده‌هاي مربوطه داده مي‌شود، ديگر ايالتها نبايد از منابع خود اين وجوه را پرداخت كنند، بلكه اين، بر طبق اين اصل وظيفه‌ي خود دولت فدرال است. (مترجم.)

[4] بر طبق ماده‌ي 28، تبصره‌ي 2 قانون اساسي فدرال آلمان حتي شهرداريها از حق خودگرداني برخوردارند، به اين معني كه بسياري از مسائل اداري حوزه‌ي خود را خود با مسئوليت خود تنظيم مي‌كنند. براي نمونه در برخي از شهرها شهردار مستقيماً از طرف مردم انتخاب مي‌شود، درحاليكه در برخي ديگر از طرف بزرگترين فراكسيون يا ائتلاف سياسي داخل شوراي شهر. مخصوصاً در سويس به جهت رعايت اصول دمكراسي مستقيم قانون اساسي چگونگي اجراي قوانين را در اختيار خود شهرها قرار داده است. اين نوع از سازماندهي دستگاه اداري شهرها را كه در نظامهاي فدرال وجود دارد، «خودگرداني كموني» (Kommunale Selbstverwaltung) گويند. (مترجم.)

[5] شايد بتوان آلمان را «كشور تشكلات و جمعيتها» ناميد. در اين كشور غير از ده‌ها هزار گروه و جمعيت و انجمن صنفي، سياسي، ورزشي، فرهنگي، محيط‌زيستي و غيره، هر دسته از ارگانهاي دولتي نيز براي تبادل تجربه، تنظيم و تطبيق سياستهاي خود و همچنين پيگيري منافع خود در سطح فدرال و سراسري تشكلاتي را بين خود بوجود آورده‌اند، از آن جمله‌اند: «اتحاديه‌ي شهرهاي آلمان» (Deutscher Städtetag) كه در سال 1905 تشكيل گرديده و در آن نمايندگيهاي شهرداريهاي همه‌ي شهرهاي آلمان عضويت دارند و مركز آن در كلن مي‌باشد؛ «فدراسيون شهرها و شهركهاي آلمان» (Deutscher Städte- und Gemeindebund) كه در آن همه‌ي شهرها به انضمام شهركها در آن عضويت دارند و مركز آن در دوسلدورف است و همچنين «اتحاديه‌ي شهركها» (Deutscher Landkreistag) كه در آن تنها شهركها عضويت دارند و مركز آن در بن مي‌باشد. (مترجم.)