سازوکارهای تضمینِ تقسیم قدرت در حکومت‌های دیکتاتوری

شی جین‌پینگ رئیس جمهور چین رهبر اقتدارگرایی است که در دوره مسئولیت خود به مجموعه‌ای از نهادهای درون حزب کمونیست پاسخگو بوده است. نهادهایی که هدف‌شان برقراری توازن بین منافع دو ائتلاف سیاسی عمده و نیز منافع مختلف سازمانی و منطقه‌ای درون نظام سیاسی است.

طول دوره تصدی اعضای این نهادها نیز محدود شده و براساس قانون اساسی از پذیرفتن هم‌زمان بیش از یک منصب در سطوح رهبری منع شده‌اند. وضع چنین مقرراتی برای رهبران نظام دیکتاتوری عجیب به نظر می‌رسد. این ساختار سیاسی که در دهه ۱۹۸۰ توسط دنگ شیائوپینگ طراحی شد، هنجارهای غیررسمی و محدودیت‌هایی قانونی را بر اعضای واحدهای کلیدی حزب اعمال می‌کند.

این ساختار به کل با سیستم حاکم در دوره مائو تسه‌تونگ متفاوت است. در اواخر عمر مائو، نهادهای رهبری شورایی درون حزب و حکومت، یا به کلی از کار افتاده بودند یا حامیان مائو اشغالشان کرده بودند. اصلاحات نهادی دوره دنگ شیائوپینگ توانست قدرت نسل‌های بعدی رهبران چینی را محدود و قاعده‌مند سازد.

سوال مهمی که کارلز بوش و میلان سوولیک در پی پاسخ به آن برمی‌آیند این است که در غیاب مهار و نظارت دموکراتیک چگونه نهادهای رهبری جمعی چین موفق شدند دو نسل اخیر رهبران کشور را محدود سازند؟ و اینکه اساساً چرا دیکتاتور باید زیربار سازوکارهایی برود که قدرتش را محدود می‌کند؟

دیکتاتوری و فواید پذیرش محدودیت

آیا گردن نهادن به این محدودیت‌ها نفعی برای دیکتاتور دارد؟ به‌زعم بوش و سوولیک پاسخ کوتاه این است که نهادهای رسمی مشورتی و تصمیم‌سازی در نظام‌های دیکتاتوری مفیدند چون موجب تسهیل روند تقسیم قدرت می‌شوند.

در فاصله سال‌های ۱۹۴۶ تا ۲۰۰۸ میلادی بیش از ۸۰ درصد از حکومت‌های دیکتاتوری مجلس قانون‌گذاری داشتند و حداقل ۴۶ درصد آنها اجازه تشکیل بیش از یک حزب سیاسی و رقابت انتخاباتی بین آنها را دادند. البته این مجالس و احزاب کارکردی بسیار متفاوت با نظام‌های دموکراتیک داشته‌اند.

بر این اساس در بازه‌ی زمانی مورد مطالعه‌ی سوولیک و بوش، ۱۷ درصد از مجالس نظام‌های اقتدارگرا انتصابی بودند و در ۳۷ درصد آنها نیز تنها به یک حزب اجازه کسب کرسی داده شده است. همچنین در ۱۳ درصد مجالس نطام‌های اقتدارگرا حزب حاکم کنترل بیش از 75 درصد کرسی‌ها را در اختیار داشته است.

یکی از مشکلات نظام‌های اقتدارگرا ناتوانی حاکمان‌شان در عمل به تعهدات و وعدهایشان است، ناتوانی‌ای که در نهایت موجب ناپایداری حکومت می‌شود. پنهان‌کاری در اغلب امور حاکمیتی، عدم وجود قدرتی مستقل که اجرای توافقات و قراردادهای متقابل را تضمین کند و تهدید مستمر توسل به خشونت از عوامل این ناپایداری مستمر به‌شمار می‌روند.

علاوه بر این همواره ممکن است شخص دیکتاتور وسوسه شود که وعده‌ی تقسیم قدرت با حامیانش را نقض کند. نهادهای رسمی تقسیم قدرت در نظام‌های اقتدارگرا ساخته می‌شوند تا بتوانند به دو طریق بخشی از مشکل عدم‌ اطمینان به انجام چنین تعهداتی را برطرف کنند: از طریق شفاف کردن تعاملات نظام‌مند بین دیکتاتور و حامیانش، و طریق شناسایی تخطی احتمالی دیکتاتور از توافقات بر سر تقسیم قدرت.

داده‌های تاریخی در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۵۰ تا ۱۹۹۹ میلادی نشان می‌دهند که امکان برکناری دیکتاتور‌ها از طریق کودتا یا شورش در حکومت‌های فاقد حزب و مجلس سه برابر بیشتر است. همچنین رهبران نظام‌های اقتدارگرای دارای مجلس به طور میانگین دو و نیم سال بیش از دیگر همتایان مستبدشان در قدرت می‌مانند. این فاصله در صورت اضافه شدن دست‌کم یک حزب فعال به بیش از سه و نیم سال افزایش می‌یابد.

علاوه بر این در همین فاصله‌ی زمانی وجود مجلس قانون‌گذاری احتمال وقوع کودتا در نظام اقتدارگرا را به یک هشتم کاهش داده و وجود حزب و مجلس تاب‌آوری دیکتاتورها در برابر رکود اقتصادی را افزایش داده‌ است.

مقید کردن دیکتاتوری به نفع ثبات و کارایی

مهم‌ترین چیزی که می‌تواند مانع فرصت‌طلبی دیکتاتور شود، تهدید به برکنار کردن اوست. هر چه توزیع قدرت متوازن‌تر باشد، حامیان دیکتاتور با قاطعیت بیشتری می‌توانند او را به برکناری تهدید کنند. در صورتی که قدرت تهدید او را نداشته باشند، دیکتاتور نهادهای رسمی را در قدرت خود حل و بی‌اثر می‌کند.

فقدان همین عامل توازن بود که باعث شد نهادهای رهبری جمعی که طول دوره‌ی تصدی و قدرت جیانگ زمین و هو جینتائو را در چین محدود ساختند، پیش از آن نتوانسته بودند مائو تسه‌تونگ و دنگ شیائوپنگ را مهار کنند. این نهادها در تمام این دوره‌ها وجود داشتند اما توزیع قدرت میان رهبران و حامیانشان در این دوره‌ها متفاوت بود. زیرا صعود جیانگ و هو به رهبری حزب مدیون مهارت‌هایشان در تعامل با ارکان حزب بود اما دنگ و مائو در فضای انقلابی و با تکیه بر کاریزمای شخصی به قدرت رسیده بودند.

تعاملات منظم در سطوح بالای نهادهای تصمیم‌سازی و مشورتی حکومت اقتدارگرا همچنین موجب کمتر شدن عدم تقارن اطلاعات بین دیکتاتور و متحدانش می‌شوند و از این طریق جلو منازعات بی‌ثبات‌کننده بین نخبگان را می‌گیرند. این نهادها به توافق‌هایی که بر سر تقسیم قدرت انجام شده است رسمیت می‌دهند، و مرزهای تخطی از آن را تعریف می‌کنند و از این طریق بر التزام دیکتاتور به تعهداتش نظارت می‌کنند.

برای درک بهتر تاثیر نهادهای رسمی می‌توان به نمونه‌ی اصلاحات دنگ شیائوپنگ پس از اینکه در سال ۱۹۸۰ میلادی جانشین مائو تسه‌تونگ شد، اشاره کرد. حزب کمونیست چین در سال ۱۹۸۱ میلادی در قطعنامه‌ای به الگوی رهبری مائو به دلیل تمرکز بیش از حد قدرت و تصمیم‌گیری بر اساس صلاح‌دید شخصی حمله کرد.

اصلاحات قانون اساسی در سال ۱۹۸۲ میلادی هم روشن کرد که هیچ عضوی از حزب در هیچ جایگاهی حق ندارد کاری فراتر از قانون انجام دهد یا در مسائل مهم بر اساس تصمیم شخصی عمل کند. همچنین برای جلوگیری از بازگشت به رهبری یکه‌سالارانه و خودسرانه‌ی دوره‌ی مائو، نقش‌های جدیدی برای سازمان‌های حزبی تعریف شد.

کمیته‌ی دائمی دفتر سیاسی به عالی‌ترین شورای تصمیم‌گیری تبدیل شد و دبیرکل حزب ملزم شد که در مورد فعالیت‌های دفتر سیاسی، که تحت رهبریش است، به کمیته‌ی دائمی گزارش دهد. نهادینه‌‌شدن این تعاملات افزایش شفافیت را تضمین می‌کرد، و در عین حال از چند طریق موجب ثبات نظام می‌شد: از منازعات بر سر سیاست‌ها می‌کاست، از بروز بحران‌های جدی جلوگیری می‌کرد، تغییر رهبران و دوره‌ی گذار بین رهبران را تسهیل می‌کرد، و جلو غصب کامل قدرت توسط یکی از رهبران یا گروه‌های درون حزبی را می‌گرفت.

پیش از اصلاحات نهادی دنگ شیائوپینگ هیچ محدودیت رسمی‌ای برای دوره تصدی مناصب سیاسی وجود نداشت. اما پس از آن حتی در خصوص مناصب رهبری حزبی نیز محدودیت‌هایی در قالب قواعد غیرمستقیمی به مرور اعمال شد. از آن جمله در کنگره حزبی سال ۱۹۹۷ از انتصاب اعضای بالای هفتاد سال به عنوان عضو دفتر سیاسی جلوگیری شد.

در همین کنگره بود که جیانگ زمین یکی از رقیبانش را با توسل به همین قاعده مجبور به بازنشستگی کرد. خود او نیز پس از کشمکش‌هایی بر سر حفظ موقعیتش در کمیسیون مرکزی ارتش، در سال ۲۰۰۵ از این سمت استعفا داد. وی دلیل استعفای خود را خدمت به ثبات بلند مدت حزب و دولت و کمک به نهادینه‌شدن رویه‌ی جانشینی رهبران و اعضای بلندمرتبه‌ی حزبی اعلام کرد.

نهادهای رسمی در اقتدارگرایی‌های نفتی

بررسی نوع مدیریت درآمدهای حاصل از منابع طبیعی می‌تواند شناخت خوبی راجع به تاثیر نهادهای اقتدارگرا بر عدم تعادل توزیع اطلاعات میان نخبگان حاکم به‌دست دهد. بوش و سولیک در این زمینه کشورهای جنوب صحرای آفریقا و نیز شیخ‌نشین‌های جنوب خلیج فارس را مرور کرده‌ا‌ند.

یافته‌های بوش و سوولیک نشان می‌دهد در کشورهایی که نهادهای تقسیم قدرت ضعیف هستند بهره‌برداری از منابع طبیعی به صورت غیر شفاف‌تری صورت می‌پذیرد. به عنوان مثال در کشورهای جنوب صحرای آفریقا رئیس جمهور در فرآیند تخصیص عواید حاصل از منابع طبیعی اختیارات زیادی دارد.

رئیس جمهورهای این کشورها اغلب یا مجاری رسمی تصمیم‌سازی را دور می‌زنند و یا اصلاً در این کشورها خبری از مجالس قانون‌گذاری قدرتمند نیست که بر رؤسای جمهورشان نظارت کند. البته حلقه محدود نخبگان نزدیک به رئیس جمهور نیز تا حدی از این مواهب عدم‌نظارت بهره‌مند می‌شوند.

به همین دلیل است که دیکتاتورهای این کشورها سِمَت‌های اعضای این گروه کوچک نخبگان را به طور مرتب تغییر می‌دهند تا از شکل‌گیری محفل‌های قدرت و اتحاد‌های افقی در ساختار حکومت جلوگیری کنند.

مشکل فقدان شفافیت و نظارت نهادی در میان کشورهای نفتی جنوب خلیج فارس تا حدودی کمتر از کشورهای جنوب صحرای آفریقا است. گرچه شوراها و مجالس حکومت‌های خلیج فارس انتصابی هستند، اما در این کشورها تصمیمات پادشاه توسط خانواده سلطنتی و نیز رهبران دینی و قبایل محدود می‌شود.

به عنوان مثال، وزارتخانه‌های کلیدی عربستان سعودی در اختیار اعضا ارشد خانواده سلطنتی هستند و هر عضو معمولاً بین ۱۵ تا ۲۰ سال کرسی خود را حفظ می‌کند. در عربستان سعودی نظارت بر تولید و درآمدهای حاصل از نفت توسط شورایی صورت می‌گیرد که شاه دبیر آن و ده نفر از هیئت وزیران اعضای آن هستند.

از سال ۱۹۹۴ پادشاه سعودی شورای بزرگتری متشکل از جمعی از شهروندان این کشور را هم دایر کرده که حق بررسی برنامه‌های اقتصادی سالانه و به پرسش کشیدن وزرا را دارند. البته به رغم نظارت‌های نهادی فراوان بر تولید نفت، بودجه این کشور هنوز هم چندان شفاف نیست.